Реформи Петра I
ЗМІСТ
Вступ
Основа реформи
Реформа центрального керування
Реформа вищого правління
Реформа нижчої ланки керування
Податная реформа
Принцип роботи нового гос. апарата
ВСТУП
22 ЖОВТНЯ 1721 року Петербург урочисто святкував висновок Ништадтского миру, подведшего чортові під Північною війною. докладні описи, Що Дійшли до нас, цієї події й гравюри петровского часу дозволяють представити цей день
Дійство розгорнулося в Троицком соборі, де в присутності вищого дворянства, чиновництва й генералітету Сенат оголосила про присвоєння Петру титулів «Імператор», «Батько Батьківщини» і «Великий». Після святкової церковної служби був оголошений текст Ништадтского мирного договору. Запекли труби, загриміли литаври й барабани, густим гарматним димом салюту огорнулися бастіони Петропавлоской, Адміралтейської фортець і вартих на Неві 125 судів російського флоту. І коли затихли луна салюту й лементи «виват», Петро звернувся до присутніх із промовою, що ретельно підготував заздалегідь. Запис в «Реляції… торжества про висновок з короною Швецкою вічного миру» передає нам її зміст: «Потім же изволил е.и. в. у коротких, але зело сильних словах панам сенаторам на мовлення їх ответствовал, що відповідь у наступному складався: 1. Дякував їм, яко своїм вірним підданим, за таке від них визнання його про їх піклування, що має, і виявлену гарячність і що він те приемлет по їхньому усильному проханню милостиво, але при тім рекомендує їм, що за отримане миротворением благополуччя дякували Вишняго й завжди милість його божественну, даровану їм пам’ятали й тщились, щоб те й у потомства їх у безперестанній пам’яті було, щоб і оние визнавали, що бог до Росії показав
2. Нагадує він їм про їхнє благополуччя, що хоча нині толь славного й корисного мир божиею милостию й храбростию своєї зброї одержали, однак ж би й під час того миру роскошми й сладостию спокою себе приспати б не допустили, екзерцецию або вживання зброї на воді й на землі з рук випустити, але оное б завжди в доброму порядку містили й у тім не слабшали, дивлячись на приклади інших держав, які через таке нерачительство досить розорилися, междо якими приклад Грецької держави, яко собою єдиновірних, заради своєї обережності, перед очами б мали, що держава від того й під турецьке ярмо прийшли; тако ж би й прежния часи й стани своєї власної батьківщини перед очами мали, у якому издревле хоробрі люди були, але потім недбальством і слабістю досить від навчання військового було відстали
3. Що слід їм намагатися про початі розпорядки в державі, щоб оние в досконалість привесть і чрез дарованої божею милостию мир що виявляються авантажи, які їм через відчинення купецтва із чужестранними землями поза і усередину надаються, користуватися тщилися, щоб народ чрез те полегшення мати міг» (1) Як ми бачимо, Петро, подякувавши Сенату за визнання його заслуг і пославшись, по прийнятим тоді нормах, на особливе благовоління бога до Росії, як би нагадує присутнім відоме вираження: «Уповайте на бога, але порох тримаєте сухим». Попереджаючи про необхідність кріпити збройні сили, він звертається за прикладом до минулого й згадує полеглу під натиском турків Візантію, причину загибелі якої вбачає в забутті потреб оборони
Для нас особливо важливий третій пункт мовлення Петра, де говориться про «початі розпорядки в державі», які необхідно завершити («щоб оние в досконалість привесть») , щоб потім, користуючись надані миром можливостями («авантажами») , торгувати з іншим країнами, «щоб народ через те полегшення мати міг».
Що ж мав на увазі Петро, говорячи про «початі розпорядки»? Безсумнівно, мова йшла про цілий комплекс перетворень, і насамперед про здійснювані в останні роки Північної війни податной, церковній і державній реформах, про вироблення нових принципів внутрішньої й зовнішньої політики
Ще за три роки до цього врочистого мовлення, в указі від 19 грудня 1718 року, Петро писав про себе (у третій особі, як було прийнято) : «Аднакож, е.в. незважаючи на такі свої нестерпні праці в цій тяжкій війні, у якій не тільки що війну звістка, але всі внофь, людей в оной навчати, праві й устави воинския робити примушений був, і це, за допомогою божею в такий добрий порядок привів, що таке нині перед колишнім військом став і який плід принесло, усім є відомо.
Нині, управя оное, і оземском правлінні не зневажив, але трудитца й це в такий же порядок привесть, як і військова справа. Навіщо учинені калегии, тобто зборах багатьох персон замість приказоф, у яких президенти, або голови, не таку силу мають, як старі судді — робили, що хотіли… » (2) Горда свідомість масштабу досягнутого у війні й у військових перетвореннях звучить у цих словах, — адже коли вони писалися, на Аландських островах велися переговори зі шведами й війна от-от повинна була закінчиться для Росії жаданою перемогою. Але ще до завершення війни Петро привселюдно заявляє, що вже узявся за реформу державного апарата — сложнейшую завдання — і навіть знає, як і за допомогою яких інструментів можна домогтися справедливості й порядку. Взагалі ж мовою Петра-Реформатора привести що-небудь «у порядок» означало організувати круте ламання старого порядку, і в цьому випадку перетворення «земського правління» означало серйозну перебудову керування країною на нових принципах. Указ, що приводиться, дозволяє нам зрозуміти логіку мислення реформатора: створивши сильну своєю регулярністю армію, він, використовуючи успішний досвід військовий реформи, приступає до створення такої ж сильної регулярної держави
II. ОСНОВА РЕФОРМИ
В основі перебудови державного апарата лежали широко розповсюджені в Європі ідеї державного будівництва. Їхня суть полягала в наступному: тому що держава є утвір створене людиною, то людина може перетворити його в ідеальний інститут, за допомогою якого можна досягти «загального блага». Безперебійна робота державного механізму досягається за допомогою вдосконалених законів і установ, що перетворюють їх у життя
Петро I повністю розділяв ці ідеї, звідси й стає зрозумілим те значення, що він надавав реформі державного апарата
Петро I виходячи із традиційних подань про роль самодержця в Росії, надавав величезного значення писаному законодавству. Він уважав, що «правильний» закон, вчасно виданий і послідовно здійснений у житті, може всі, починаючи з постачання народу хлібом і кінчаючи виправленням вдач. Великий реформатор Росії мріяв створити доконане й всеосяжне законодавство, яким була б охоплена й регламентована все життя підданих. Він мріяв про точну ідеальну державну структуру, через яку це законодавство могло б реалізуватися
Ідею створення доконаного державного апарата Петро виношував давно, але тільки коли сумнівів у перемозі над Швецією не залишалося, він зважився приступитися до здійснення своєї мрії. Саме в цей період Петро в багатьох сферах внутрішньої політики починає відходити від принципів прямого насильства до регулювання суспільних явищ за допомогою бюрократичної машини. Зразком для задуманої державної реформи Петро I обрав шведський державний устрій
Розглядаючи цю реформу, як і багато інших перетворень Петра, не можна не торкнутися питання про ступінь запозичення їм західноєвропейського досвіду. Найчастіше в історичній літературі ця проблема вирішується альтернативно: або оригінальність — або плагіат. Одні історики вважають, що Петро лише пристосував шведську державну систему під російські умови, адаптувавши її, інші ж виходять із повної оригінальності перетворень, крім лише деяких зовнішніх деталей начебто терміна «колегія».
Представляється, що, коли мова йде про взаємовплив, подібна альтернативна постановка питання в принципі далека від наукової. Существенней знати, як і в якому ступені взяте з інших культур сприяло зміцненню політичної, соціальної й економічної структури суспільства, що що-небудь запозичило. Забігаючи вперед, відзначимо, що безсумнівне запозичення західноєвропейського, точніше, шведського державного досвіду в цілому істотно сприяло зміцненню державності Російської імперії. Взагалі ж звертання Петра I до досвіду західноєвропейських країн було звичайним у його реформаторській діяльності. Чому все-таки шведський досвід використовувався ширше, ніж досвід якої-небудь іншої країни? Це було зв’язано не стільки з деякими елементами подібності соціально-економічних умов обох країн, скільки з особистими пристрастями Петра I. Високо ставлячи шведську військову й державну організацію, Петро прагнув перевершити Швецію, використовуючи її досвід у мирному житті
Усім пам’ятні слова, вимовлені їм у день Полтавської перемоги на честь шведів-учителів, переможених їхнім учнем, що перевершили. Допускаючи, що це лише гарна легенда, не можна все-таки пройти мимо безсумнівно достовірного свідчення. В 1716 році в Амстердамі шведський комиссион-секретар Прейс бачився й розмовляв з Петром. У листі в Стокгольм Прейс згадував, як один раз Петро «сказав, що тому, що навчився вести війну й привчив свій народ до війни він зобов’язаний, не кому іншому, як його величності [Карлові XII]». (1) Не дивно, що, досягши військової перемоги над настільки «регулярним народом, як шведи, Петро поставив завдання реорганізації російської державності за допомогою тої ж «регулярності».
Шведська державна система балу побудована на принципах камерализма — вчення про бюрократичне керування, що одержало поширення в Європі XVI — XVII століть. Камерализм містив ряд рис, що залучали Петра. По-перше, це функціональний принцип керування, що передбачав створення установ, що спеціалізувалися в якій-небудь сфері. По-друге, цей пристрій установи на засадах колегіальності, чіткої регламентації обов’язків чиновників, спеціалізації канцелярської праці, установлення однакових штатів і платні
Використовуючи шведський адміністративний досвід і беручи за основу шведські зразки, Петро, як правило, вносив у них обумовлені особливостями Росії структурні зміни. Іноді ж зміни не стосувалися суті справи, а носили лише косметичний характер. Загальний принцип підходу до шведських установ Петро виражав неодноразово й досить послідовно, прикладом чого служить указ від 28 квітня 1718 року: «Всім колегиям слід нині на підставі шведського уставу складати у всіх справах і порядках по пунктах, а котория пункти у шведському регламенті незручні, або із сетуациею цієї держави не подібні й ония ставити по своєму разсуждению. І, поставя про оних, доповідати, чи не так їх бути».
III. РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО КЕРУВАННЯ
Реформа державного апарата почалася наприкінці 1717-го — на початку 1718 року, коли Петро I склав своєрідну програму майбутніх перетворень: він визначив число й компетенції колегій, призначив у них президентів, зобов’язав їх вибрати підручних. Але особливо для нас цікавий документ від 12 грудня 1718 року, озаглавлений: «Реєстр колегіям. Про посаду, що в якій управляти слід. » Він дозволяє представити нам первісну структуру нового центрального апарата: » 1) Чужестранних справ (що нині Посольський наказ) . Всякия иностранния й посольския справи й пересилання з усіма околишніми государстви й приїзди послів і посланників і приїзди кур’єрів і інших іноземців; 2) Камор (або казенних зборів) . Усяке розташування й ведення доходів грошових усього держави; 3) Юстиція (тобто розправа цивільних справ) . Судні й розискния справи; у тій же колегії у веденні й Помісний наказ; 4) Ревизион. Рахунок всіх державних приходів і витрат; 5) Військової. Армія й гарнізони й всі воинския справи, які були ведені у Військовому наказі й котория прилучаються у всій державі; 6) Адміралтейської. Флот з усіма морськими військовими служителі, до того приналежними морськими справами й керуванні; 7) Коммерц. Дивитися над всіма торгами й торговельними діями; 8) Штатс-Контор (казенний будинок) . Ведення всіх державних витрат; 9) Берг і Мануфактур. Рудокопні заводи й всі інші ремесла й рукоділля, і заводи оних і розмноження, притім же й артилерия. » (1) .
Військові, Адміралтейська колегії й Колегія іноземних справ займали привілейоване положення в системі державних установ благадоря тому величезному значенню, що надавав Петро армії, флоту, дипломатії, а також завдяки тій величезній ролі, що грали в керуванні їхні президенти — найперші з перших сподвижників Петра: генерал-фельдмаршал ясновельможний князь А. Д. Меньшиков, генерал-адмірал граф Ф. М. Апраксин і канцлер граф Г. И. Головкин. Ці колегії виникли не на порожнім місці, тому що на початку Північної війни створення нової армії, флоту, активна дипломатія зажадали інших, відмінних від старих, форм організації апарата. Військовий і Адміралтейський накази й Посольська канцелярія (Посольський наказ) були чітко зорієнтовані на спеціалізацію. Саме в них, швидше чим будь-де, прижилися колегіальні методи ведення справ. Все це згодом полегшило перехід кколлегиям.
Із всіх колегій особливо виділяється група фінансових колегій — основа основ камеральної системи. Головною фіскальною колегією стала Камер — колегія, що відала всім приходом грошей і бюджетним плануванням надходжень. Витрата на потреби держави здійснювався через Штат контор-колегію, що грала роль центральної каси, а спостереження й контроль за витратами за роботою фінансових органів поручався незалежної від інших колегій Ревизион-Колегії. Тричленний розподіл фиска мало величезне значення в державному керуванні. У старому приказному апарату ці три фінансові функції — прихід, витрата й контроль — здійснював практично кожний наказ. Як правило, наказ сам обкладав населення податками, часто шедшими на його потреби й під його власним контролем. Тепер усе змінилося фінансова «черезсмужжя» XVII століття було істотно потіснене
Таке ж значення мав факт створення Юстиц-колегії. Вона замінила відразу кілька судних наказів, відібрала судові функції в багатьох наказів несудового профілю. Відбулася різка уніфікація, централізація юстиції — адже для дореформеного періоду було характерно змішання управлінських і судових функцій. Тепер, з утворенням Юстиц-колегії, відбулася різка зміна, але її значення не слід переоцінювати, тому що в міру уточнення компетенції нової колегії, з її ведення «випали» багато соціальних груп населення: городяни, промисловці й работние — відійшли у ведення Коммерц-, Берг-мануфактур-колегій, Головного магістрату, військовими займалися Військова й Адміралтейська колегії, монастирськими — Синод і так далі. Все це були витрати станового ладу, що існував у Росії в рамках феодалізму
Особливе місце в системі керування зайняли колегії, що відали торгівлею й промисловістю, Комерц-колегія, Берг-мануфактур-колегія. В 1720 році серед центральних установ з’явився Головний магістрат, основним обов’язком якого було керування містами, включаючи як судову, так і адміністративну владу
Склад петровских колегій при житті Петра перетерплював істотні зміни. В 1721 році була утворена Духовна колегія — Синод, що був виведений з підпорядкування Сенату. В 1722 році зі складу Берг-мануфактур-колегії була виведена Мануфактур-колегія, утворена для керування Україною Малороссийская колегія в Глухові, для кращого керування помісними справами Вотчиную контору Юстиц-колегії зробили окремою колегією — Вотчиною. Ревизион — і Штатс-Контор-Колегії були позбавлені статусу центральних установ і стали конторами Сенату. Усього в 1721 році було 11, а в 1723 році — 10 колегій
Колегії стали основою центральної системи керування, хоча від старого приказного керування збереглося багато більше дрібних установ: Палацова, Ямська, Друкована, Медична, Полицеймейстерская канцелярії, Преображенський наказ і деякі інші
Постійно зіштовхуючись зі знаменитою «московською тяганиною», характерної для діяльності наказів, Петро дійшов висновку, що максимальна ефективність роботи державного апарата може бути досягнута тільки за допомогою детальної регламентації діяльності кожної посадової особи й установ. Цей висновок пануючи цілком відповідав камеральній системі, діяльність якої була б неможлива без детально розробленого документа регламенту, що фіксував все необхідне для існування бюрократичної установи: його функції, обов’язку чиновників, режим роботи, діловодство, оплату праці й так далі. Але Петро «перескакав» західноєвропейських теоретиків камерализма. Йому належить ідея створення цілої ієрархії регламентів. При участі пануючи був створений документ, своєрідний регламент регламентів — Генеральний регламент ( 1719-1724 гг.) . Він містив самі загальні принципи діяльності бюрократичного апарата, всіх державних установ. Кожне з них, крім того, мало власний регламент, у якому уточнювалися особливості роботи саме цієї установи. Обов’язку кожного чиновника були, у свою чергу, записані в «посаду» — інструкцію, включену в колезький регламент. Характерним для всеосяжного регламентационного мислення Петра став регламент Адміралтейської колегії 1722 року, що Петро розробляв сам і вважав зразком регламенту центральної установи. У цей регламент входило 56 посад, починаючи з великої посади президента й кінчаючи короткою й навіть анекдотичною посадою профоса: «Повинен дивитися, щоб в Адміралтействі ніхто крім певних місць не испражнялся. А коли повз зазначені місця буде испражняться, того бити кішками й веліти вичестить». (1) Регламенти, як замисливал їхній Петро, аж ніяк не були просто інструкціями. Отут важливо помітити, що для Петра — реформатора держави — було характерно прагнення перенести військові принципи на сферу цивільного життя, державного керування. Це проявлялося як у прямому поширенні військового законодавства на цивільне керування, так і в доданні законам, що визначають роботу установ, значення й сили військових уставів
Примітний указ, що пояснює це спостереження, Петра від10 квітня 1716 року, присланий у Сенат: «Добродії Сенат! Посилаю вам книгу Військовий устаф (якої зачатий у Петербурхе й нині зроблений) , що велите надрукувати число чимале, а саме щоб не менше тисячі книг, з яких ста три або більше на словенській і німецькій мові (для иноземццоф у нашій службі) . І понеже оной хоча підставою військових людей, аднакож касаетца й до всіх правителів земських (як з оного самі доглянете) , того для, коли надрукують, то розішліть по препорції в усі корпуси військ наших, також і по губерніях і канцеляріям, щоб невіданням нихто не відговорювався. А оригінал залишіть у себе в Сенаті. Петро». (1) Коментар отут не потрібний — цивільні служителі («земські правителі») одержали як новий звід законів військовий устав, що негайно вступив вдействие.
Звичайно, не всі положення військових уставів були застосовні до цивільної сфери. Тоді прибігали до вибірки з військових законів. У журналі Сенату від 28 січня 1723 року записано: «При тім пропонував канцлер граф Головкин, що справитца в Сенаті слід чи із пристойним указом виписати до цивільних справ що належить із військового артикула».
Генеральний регламент і численні доповнення до нього встановили чіткий режим роботи колегій як бюрократичних установ. Він полягав у дотриманні єдності часу й місця бюрократичної дії: у певний час тижня, дня й тільки в будинку колегії
Реально це значило, що в призначений для присутності день і година члени колегії збиралися в аудиенцкамеру для засідання. Головуючий президент — відкривав засідання, секретар оголошував список розглянутих справ, які одне за іншим зачитувалися. Далі наступало найважливіше таїнство колегіальної форми керування. По заслуханій справі вироблявся проект рішення, кожний із присутніх, починаючи із самого молодшого за посадою, висловлював свою думку, і більшість вирішувала долю справи
У колегіях було три види службовців: члени колегій, канцелярські служителі й так звані «нижні служителі» — кур’єри, сторожі, вахмістри й солдати
Центральною фігурою колегіальної ради був президент, що здійснював керування колегій від імені пануючи й тому мав право на особливу повагу з боку членів колегії. 26-я глава Генерального регламенту так і названа: «Про респект, належному президентом». «1. Понеже президенти, а у відлученні їхні віце-президенти вищого глави суть і в особі е.ц. в. сидять заради керування всіх справ у колегіях, тако ж на кожного вірність, старанність і вчинку наглядають, того заради слід всім членам, як коллегийним, так і канцелярним, заснованому їхньому президентові всяка гідна повага й респект і слухняність лагодити й по указом їх у справах, які е.ц. в. високій службі й інтересу стосуються, надходити». (1) Основну масу членів колегій становили радники й асессори. Між ними розподілялися справи усередині колегій. Це так само передбачалося Генеральним регламентом: «А справи між радниками й асессорами тако розділяються, що кожному як зі справ, що відбуваються в колегії, певна частина, так і над канцеляриею й канторами й над справами й працями оних особливе надзирание дається, яко про тім партикулярних інструкціях коллегиев докладно доглянути можна»(2) Разом зі членами присутності в аудиенц-камері сидів ще один чиновник, що був повністю незалежний від колегії й мав величезні права. Це був колезький прокурор посада надзвичайно важлива в системі петровской бюрократії. Особливо повно обов’язку прокурора були виражені в «Посаді прокурора» Головного магістрату: «1. Оной має сидіти в Головному магистрте й дивитися накрепко, щоб оной магістрат свою посаду зберігав і у званні своєму у всіх справах істинно й ревно без потеряния времяни всі дела порядно відправляв за регламентом і указом, хіба яка законна притчина до виконання їм перешкодить, що все записувати в юрнал свій». (2) Загальним спостереженням обов’язку прокурора не обмежувалися. Особлива увага приділялася спостереженню за виконанням постанов: «… також смотрить накрепко, щоб у магістраті не на столі токмо справи вершилися, але щоб по оним самия дійства по указах, як незабаром можливо, виконані були, чого він повинен запитувати в тих, кому укази дані, що виконано ль у такий час, у яке початок і досконалість оного виконана бути може, і буде виконано, навіщо чи неможливість яка перешкодила, або по якій пристрасті або ліні, про що негайно магістрату пропонувати повинен». Також у компетенції прокурора входило спостереження за судочинством
Із другої групи — «канцелярських служителів» — найважливіше місце займав секретар. Його посада була близька посади приказного дяка й складалася в керівництві діловодством: прийомі й оформленні вхідної кореспонденції, підготовці справ до доповіді, виготовленні й відправленні рішень — вихідних документів
У відповідності зі шведськими штатами в складі колегій, що служать, з’явилися три нові посади: нотаріус, актуаріус і реєстратор. Нотаріус становив протоколи засідань колегій (тому він часто називався протоколістом) , потім зшивав всі протоколи в книгу, вів також облік «вершенним» і «невершенним» справам. Актариус сидів винятково на вхідній кореспонденції, здійснюючи її первісну обробку — Подальшою систематизацією кореспонденції, як і всім обліком що надійшли й відправлених паперів, відав реєстратор
Секретарі, нотаріуси, актуариси, реєстратори, а також перекладачі й фіскали були як би аристократією концелярии, різко виділеної із загальної маси службовців своєю роллю в бюрократичному дійстві, жаловоньем, положенням. Переписувачі — безпосередні діловоди, зайняті, як і в усі колишні часи, переписуванням паперів, становили плебс канцелярії. У наказах було три види переписувачів: старі, середньої руки й молоді піддячі. Всі вони потрапили в колегії, хоча й стали відповідно називатися канцеляристами, подканцеляристами й копіїстами. Незмінність їхньої роботи в нових умовах фіксує й Генеральний регламент: «… канцеляристом слід все те, що по реестру зі справ, що відправляються, від секретаря повелено буде, виготовляти… також і ті справи, про які вони генеральні формуляри (зразкові листи) мають, а имянно: дипломи, патенти й протчее». (ЗА с. 501)
IV. РЕФОРМА ВИЩОГО КЕРУВАННЯ
Реформа центрального керування проводилася паралельно з реформою вищого керування. Суть перетворень складалася в зміні структури, компетенций і складу вищого урядового закладу — Сенату — з метою пристосування його до системи нових центральних установ — колегій
Найбільше повно нове положення Сенату в системі влади відбила «Посада Сенату» спеціальна інструкція, що визначала влада, пристрій, діловодство Сенату в нових умовах. З 1718 по 1722 рік Петро шість разів переробляв проект «Посади» тому що цей документ мав велике значення для його
«Посада відразу ж визначила високе місце Сенату як хоронителя державних інтересів: «Єдино ж сказати — завжди Сенату личить мати про чернечу й державну користь невсипуще піклування, добре б простирати й усе, що шкідливо може бути, усіляко відвертати. » Відповідно до цього підвищувалася відповідальність самих сенаторів, зобов’язаних як зіницю ока зберігати своє достоїнство. 10-я глава «Посади» попереджала: «1. Нікому в Сенаті дозволяються розмови мати про сторонні справи, які не стосуються до служби нашої, меньши ж кому відвага мати бездіяльними розмовами або жартами являтися. 2. Але потрібно відати, що є оное місце складене, де надходити личить із всякою надлежащею учтивостию, понеже Сенат збирається замість присутності нашої персони у відлученні».
Сенат займав ключове положення в петровской державній системі. Він зосереджував судові, адміністративні й законосовещательние функції, відав губерніями, а також — колегіями й іншими центральними установами. Спочатку в 1718 році, Петро розпорядився, щоб до складу Сенату ввійшли всі президенти колегій. Ідея була приваблива — колегіальний принцип пронизував все керування: колегії управлялися колегією, що складається із президентів колегій. Однак незабаром від цієї ідеї довелося відмовитися: зосередження в одних руках обов’язків президента й сенатора ефекту не дало, крім того, президенти були перевантажені роботою у своїх колегіях
Працював Сенат відповідно до колегіальних принципів. Єдність місця, часу й складу присутності, як умови, необхідного для діяльності Сенату — бюрократичної установи, зберігалося й фіксувалося «Посадою»: » 1. Без згоди всього Сенату ніщо робити личить, паче ж нижче, що вершити можливо; 2. Коли ж би іноді хто за болезнию або деякої крайньої нужди не в присутності був, того для справам залишеним бути не потрібно; 3. Однак про важливі справи й отсудствующим личить колись вершения всякому осведомлену бути; ці отлучки раумеетца крім далеких і ево думка на листі одержати; 4. І потрібно, щоб усякі справи не в обособливих будинках або в бесідах, але в Сенаті вершити й до протоколу введеним бути слід; 5. І не слід же сенатцким членам нікого сторонніх із собою в Сенат брати, якому б тамо по званню своєму бути не личило». (1) В історії державної реформи особливе місце займає указ від 12 січня 1722 року. Він свідчить про вміння Петра оцінювати обстановку, що змінюється, вносити корективи в плани перетворень. Зрозумівши помилковість ситуації, коли президенти як сенаторів повинні самі себе судити, Петро цим указом вивів президентів із Сенату й визнав невдачу своєї витівки створити колегію колегій. Крім того, указ поглибив реформу Сенату, заклав у його основу деякі нові принципи, що підсилили значення Сенату в системі керування. 4-й пункт указу говорить: «Слід бути при Сенаті генерал-прокуророві й обер-прокуророві, також у всякій колегії по прокурорі, які повинні будуть репортовать генерала-пркурора. Також слід бути при Сенаті рекетмейстеру, ексекутору й герольдмейстеру або інший який чин, хто б дворян відав і завжди представляв до справ, коли запитають». (2) Цим указом створювався найважливіший орган самодержавної держави XVIII століття прокуратура. До її організації Петро йшов давно, призначаючи в Сенат для спостереження за сенаторами гвардійських офіцерів, потім В. Н. Зотова в посаді генерал-ревізора, і зрештою в 1722 році по образі французкого державного апарата в Росії з’явився генерал-прокурор
На цій основі був утворений цілий інститут, очолюваний генерал-прокурором — інститут публічного, явного нагляду. Крім посади генерал-прокурора, що зайняв один з найближчих сподвижників Петра П. И. Ягужинский, була утворена спеціальна Прокурорська контора при 1. Законодавчі акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенский. М. ;Л., 1945 р., с. 299 2. Там же с. 245 Сенаті, уведена посада помічника генерал-прокурора — обер-прокурора, а сам головне вводилася посада прокурора у всіх центральних установах. Колезькі й судові прокурори були незалежні від своїх установ, підкорялися безпосередньо генерал-прокуророві, а останній згідно «Посади»: «1. Повинен смотрить над усіма прокурори, щоб у своєму званні істинно й ревно надходили;2. А коли хто в чому переступить, то оних судити в Сенаті;3. І повинен всі прокурорські донешения пропонувати Сенату й инстиговать щоб по виконано було». (1) Петро покладав більші надії на ефективність роботи прокуратури, тому що пануючи надихав приклад генрал-прокурора П. И. Ягужинского, що не запятнали себе зловживаннями або хабарами
Щоб убезпечити свою систему від посадових злочинів, Петро вважав за необхідне продублировать інститут явного державного нагляду інститутом таємного нагляду. Мова йде про фіскалів — чиновниках, назва посади яких стало сумно знамените в Росії. Уперше про фіскалів було згадано в указі Петра від 2 березня 1711 року: «Учинити фискалоф у фсех справах, а як бути їм, пришлетца звістка».
«Звістка» було прислано через три дні. «Вибрати фіскал^-фіскала-обер-фіскала, людини умнова й доброва (ис якого чина не є) «. (2) У його обов’язку входило таємне спостереження за діяльністю адміністрації
Найважливішим принципом діяльності фискалитета-інституту, широко розповсюдженого в Західній Європі, були таємниця й безкарність. Фіскал не ніс відповідальності за помилкові доноси, тому що, як затверджував указ 1714 року, «неможливо про всім акуратно відати». Документи доносять до нас украй негативне відношення сучасників до фіскалів. З одного боку, сам характер діяльності таємних наглядачів, що складаються на державній службі, і донощиків, захищених законом від покарання за помилковий донос, зробив їх зневажуваними, а їхню роботу — брудної, нечистоплотної, пов’язаної з нашіптуванням, порушенням моральних норм. З іншого боку, для чиновників, дієприкметникових до збагачення за рахунок скарбниці, діяльність фіскалів становила реальну небезпеку. Петро всіляко підтримував фискалитет, полога, що, коли мова йде про інтереси держави, необхідно поступитися мораллю
Сенатська реформа сприяла розвитку інституту фіскальства вже на новому рівні. В 1723 році був призначений генерал-фіскал, а в 1725 році опублікована розроблена Петром «Посада» фіскал^-фіскала-генерал-фіскала і його помічника — обер-фіскала. Уже її преамбула говорить про ті завдання, якими стояло займатися головним фіскалам: «Про посаду генерал-фіскала і його помічника державного обер-фіскала
Оние мають бути в резиденції е.в., інші ж провінціал-фіскали й фіскали в колегіях і в провінціях і в містах, кожної в установі своєму місці під їхню дирекцію».
Інститути прокуратури й фискалитета були міцно зв’язані: фіскали доносили про справи прокурорам і фіскалу-генерал-фіскалові, підпорядкованому прокурору-генерал-прокуророві. Прокуратура й фискалитета були ланками одного ланцюга контролю, що створювався Петром як у зв’язку з реформою Сенату, так і у зв’язку з реформою судочинства
V. РЕФОРМА НИЖЧОЇ ЛАНКИ КЕРУВАННЯ
Створення нового повноцінного державного апарата, побудованого на принципах камерализма: субординації, диференціації, регламентування — було б неможливо, якби реформа не торкнулася нижчої ланки керування — місцевого апарата. Природно, що обласна реформа проводилася паралельно з реформою центральних і вищих відомств і ґрунтувалася на тих же принципах. Більше того, при створенні нового обласного пристрою також був використаний шведський адміністративний досвід, відбитий у спеціальному проекті Г. Фика — агента Петра I, що побувало у Швеції й добре изучили шведську адміністративну систему
Проект Фика, що відтворює шведський пристрій місцевого керування, обговорювався в Сенаті й був прийнятий за основу з певними змінами, що враховують специфіку Росії
Такий підхід був визначений Петром у резолюції на проект Фика: «Земське керування слід перво один повіт від мужика до правителя повіту, а потім до ландсгевдинга, шведське з росіянином сложа, і на мері свої думки поставя, виготовити в доповідь один по одному й чинам». Тогд же — 9 травня 1718 року — було уточнено, як складати шведську й російську організацію: «сколко ланцевдингоф і над скількома повіти один, і під ними сколко яких чиноф, і як ония зв’язані слухняністю й должностию, те виписувати й приносити в Сенат, де слід спускати з росіянином звичаї, що може бути по-старому й що перемінити». (1) У постанові Петра мова йде про аналіз і зміну шведської обласної системи, тричленної по своєму пристрої: прихід (кирхшпиль) — дстрикт (херад) — земля (ланд) , на чолі якої стояв згаданий Петром чиновник — ландхевдинг. Петру і його сподвижникам було про що думати: шведська система була принципово інший, чим російська, точніше, ніж та, котру вони хотіли створити
Нижчою й важливою ланкою шведського керування був прихід (кирхшпиль) . Його діяльність була заснована на активному долі в управлінні народу, селян, виборні від яких входили в адміністративні й судові органи кирхшпиля. Крім того, важливу роль грав пастор — вища моральна влада в приході. Ознайомившись із системою кирхшпиля, Петро й сенатори повністю відкинули неї: ні про яку участь народу й духівництва в керуванні в системі російського самодержавства петровских часів не могло йти й мовлення. Міркуючи про неприйнятність для Росії системи нижчих виборних чинів, Сенат ухвалив: «Кирхшпильфохту й ис селян виборним при судах і в справ не бути для того, що всякі вбрання й посилки бувають по указом з міст, а не від цергвей; до того ж і в повіті ис селянства розумних людей ні». (2) И це говорилося про народ з давньою земською, общинною традицією, негогда спасшей країну й престол від загибелі! втім, чи коштує цьому дивуватися — авторитарна влада й бюрократичне презирство до «дурного» народу завжди йдуть рука об руку
Два інших елементи шведської системи були збережені. Провінція (ланд) стала основною одиницею обласного керування. Існуючі до цього часу 11 губерній були поділені на 45, а потім на 50 провінцій. Губернії не були скасовані, хоча влада губернатора поширювалася тільки на провінції губернського міста. Примітно, що в майбутньому — при Катерині II — петровские провінції стали губерніями
Провінції ділилися на дистрикти, у яких сиділи земські комісари; загальне керівництво провінціями здійснювали воєводи, що підкорялися безпосередньо Сенату, за винятком військових і апеляційних справ, по яких вони підкорялися губернаторам. Інструкція провінційному воєводі, прийнята в 1719 році, робила його повновладним правителем у своїй провінції. Під його керівництвом перебували контори камериров (наглядачів земських соборів) , а також рентрея (місце, де зосереджували кошти) . Крім того, воєвода керував канцеляріями рекрутського збору, пошукових, провиантских справ, митницею й іншими установами
Із проведенням другої обласної реформи мережа місцевих установ стала помітно густіше, ніж раніше, а рідкі повіти допетровської Росії виглядали анахронізмом у порівнянні з потужною розгалуженою структурою губернії, провінції, дистриктів
В основу обласного пристрою, що виник до кінця петровского царювання, також були покладені принципи камерализма. Всі місцеві установи були тісно пов’язані з відповідними центральними органами — колегіями. Від верху до низу була встановлена однаковість, що досягається єдністю внутрішнього пристрою, чіткістю супідрядності, ідентичністю компетенції органів і посад одного адміністративного рівня на території всієї країни. Із цього моменту був задіяний «бюрократичний принцип однаковості», що нерідко ігнорує специфіку кожного району, — наприклад: Кунгурская провінція по своєму пристрої нічим не відрізнялася від Старорусской або Саратовской. Держава, що будувалася на регулярній основі, повинне було прагнути до однаковості тому що це полегшувало реалізацію указів центра й контроль за них виконанням
V. ПОДАТНАЯ РЕФОРМА
Прагнення Петра організувати державу по військових зразках, спричиняло посилення ролі військових у суспільстві й державі. Ні сумніву, що державна й військова реформи привели до досить чіткого поділу військової й цивільної служб, що й було зафіксовано відомим Табелем про ранги. Але разом із цим петровские реформи знаменувалися широким поширенням практики участі професійних військових у державному керуванні. Це проявлялося не тільки в призначеннях військових на цивільні посади, але й у досить частому їхньому використанні (особливо гвардійців) як емісарів пануючи, вищих установ. Звичайною картиною стали регулярні відрядження сержантів і офіцерів гвардії в губернії, провінції й повіти, де вони, маючи надзвичайні повноваження, виконували роль своєрідних «штовхачів», «поганяв». За невиконання наказів вони мали право «посадити в окови, на чепи й у заліза» будь-яких чиновників, і тримати їх так необмежений час
Практика використання військових у цивільному керуванні, почасти з’ясовна екстремальною ситуацією Північної війни, не була скасована й у більше спокійні часи, а, навпаки, стала систематичної й нормальної, що підкреслювало військово-бюрократичну суть створеної Петром імперії. Важливо відзначити, що відома інтеграція військових і цивільних інститутів вела до підпорядкування перших другим навіть у мирний час. Особливо яскраво ця тенденція простежується в історії податной реформи — типово фінансового заходу, у результаті якої в Росії в 1724 році була уведена подушна подати
Реформа податного обкладання була безпосередньо викликана необхідністю вирішити проблему змісту армії в мирний час. Закінчивши Північну й Перську війни, Петро не мав намір скорочувати величезну по тимі часам армію або звертати програми будівництва військово-морського флоту. Чисельність регулярної армії в мирний період не тільки не зменшилася, а навпаки — зросла. Якщо в 1711 році збройні сили (инфатерия й кавалерія) становили 106 тисяч чоловік (що було визначено штатами 1711 року) , то в 1720 — 1721 роках загальна чисельність піхоти й кавалерії досягла майже 121 тисячі чоловік при збереженні чисельності артилерії й не вважаючи гарнізонних солдатів (приблизно 74 тисячі) .
Поки йшла війна й армія перебувала в походах або стояла в границь, проблема її змісту не представлялася складної. Екстраординарні податки й повинності, насильницькі вилучення в населення інших країн і у власних співгромадян провіанту, фуражу, транспорту й т.п. — всі ці й подібні їм засобу забезпечення армії використовувалися повною мірою, формально виправдані суворимим воєнним часом. Але з настанням миру ситуація повинна була змінитися. Уже в 1718-1719 роках полиці стали вертатися через границю на батьківщину. Петро знайшов для них тимчасове, але важливе завдання: солдат, почали перекидати на великі будівництва, що вимагали важкої масової праці. Це були міцності, гавані й канали. Так, 8 лютого 1717 року Петро, повідомляючи Сенат про майбутній висновок армії з Польщі писав: «… чого для нині їм справи никакова ніде ні, а платню беруть даром, того для за потребно разсуждаю по половині їх брати на роботу до справи каналу, що буде від Тосни в Запевни, і те, після одержання цього указу, учините»(1) Зайняти полиці будівельними роботами — створити своєрідні «трудоармии» — було тимчасовим виходом і, тому, не вирішувало повністю гостру проблему змісту й розміщення армії усередині країни в мирний період. Рішення було знайдено наприкінці 10-х — початку 20-х років. Мова йде про реформу податного обкладання, початої в 1719 році й завершеної в 1724-м. Зміст її в тім, що замість десятків різних податків і повинностей уводився єдиний прямий грошовий податок, шедший безпосередньо на потреби армії. Цей подушний податок збирався із всіх душ «мужеска підлоги».
Крім чисто фінансового ефекту реформа привела до істотної зміни в долі регулярної армії. Відповідно до ідеї реформатора, узятої зі шведської практики забезпечення армії в мирний період, полки розміщалися безпосередньо серед тих самих селян, з яких стягувалися податки на зміст солдатів і офіцерів. Це дозволяло значно скоротити шлях грошей з кишень селян у полкові каси, тому що знищувався ряд проміжних фінансових ланок
Подушні переписи, як правило, також проводилися силами самої армії, що виділяла на це значні контингенти військовослужбовців. Так повелося з першої ревізії 1721-1724 років. В 1725 році фельдмаршал М.
М. Голіцин повідомляв у Військову колегію про хронічну недостачу в армії офіцерів. Загальні дані свідчать, що під час першої ревізії як переписувачів використовувалися не менш 45% армійських штаб — і обер-офіцерів
Для збору із селян подушної податі із числа місцевих дворян обиралися так звані земські комісари, відповідальні за передачу грошей у полки. Самі ж полки після закінчення Перської війни й особливо 1724 року почали розселятися по центральних губерніях рівномірно в усі сторони від Москви — центра гігантського розселення армії
Там, де жив командир полку, будувався полковий двір, а в місцях розміщення роти — ротний двір. Рота селилася в радіусі 50 — 100 верст від ротного двору, причому Петро вимагав розселяти солдат по селу як можна щільніше.
Крім ротного двору споруджувалися двори для офіцерів і їхніх людей, штабні, інтендантські приміщення, госпіталі. Масштабом для поселення військ після ретельних розрахунків була вибрана пропорція: одного солдата-піхотинця (при витраті на нього 28,5 рубля в рік) могли містити 47 селян при подушній податі в 70 копійок, а кавалериста — 57 селян, тому що витрати на нього і його кінь становили 40 рублів у рік. Таким чином, на армію було розписано все населення основних губерній, які повинні були прийняти й розмістити на своїй території полиці
Взагалі, нічого подібного перед петровскими реформами Росія не знала, тому що військовий аспект податной реформи Петра означав, що регулярні військові частини розміщалися практично в кожному повіті всіх губерній, крім тільки Сибірського. Селянське населення всіх інших губерній повинне було зробити для себе вибір: або селити в себе солдат, або будувати їм на свої гроші й самотужки особливі солдатські слободи, під якими передбачалося взяти землі з поміщицьких і селянських наділів. Таким чином, крім платежу подушної податі селянське населення Росії або обкладалося постойной повинністю, або повинне було виплатити за це солідну компенсацію у вигляді плати за будівництво слобод
Реакція селян і поміщиків, на землі яких почали приходити й селитися полки була вкрай негативною: постій — ця найтяжка повинність воєнного часу — тепер, у мирний час, ставав як би постійним інститутом. Сьогодні можна не сумніватися, що «стогін» пронісся по країні, тому що нам відомо, що якщо хотіли покарати неслухняних селян, що бунтували проти влади або поміщиків, то просто розміщали в цьому селі солдатів, які буквально розоряли своїх селян, насильничали й грабували. У підсумку постій виявився пострашней масових екзекуцій і посилання. Не випадково воля від постойной повинності всю наступну історію Росії розглядався як желаннейшая привілей, домогтися якої вдавалося деяким найбільш заможним селянам і городянам, що зробили особливі послуги державі або дала більшому хабару
Зробивши постойную повинність постійної, Петро, прагнув зм’якшити її неминучі негативні наслідки, про які він напевно знав. Найбільші надії він покладав на закони, які повинні були регулювати відносини населення й армії. Найважливішими законами такого роду стали «Плакат» і «Інструкція полковникові» 1724 року. Обидва документи були розроблені при активнейшем участі Петра — теперішнього натхненника податной реформи. Слід відразу ж зазначити, що обидва документи припускали: по-перше — саму особисту участь армії в зборі подушної податі; по-друге — робили полковника, старшого військового начальника в місцях розміщення полків, головним арбітром у всіх можливих суперечках і розбіжностях між населенням і армією
VI. ПРИНЦИП РОБОТИ НОВОГО ГОС. АПАРАТА
Державні установи (місцев, центральні й вищі) являли собою спорудження, подібне сужающейся до верху піраміді, на вершині якої перебував самодержець, що здійснював верховну необмежену владу
У принципі порядок роботи створених Петром центральних і вищих установ не передбачав участі самодержця в їхній діяльності. Реформатор намагався вирішити принципове завдання створення такої бюрократичної машини, всі частини якої працювали б безвідмовно відповідно до прийнятих регламентів. Ця безупинно працююча машина повинна була швидко й результативно пропускати через себе всі дела, рішення по яких складалися переважно в застосуванні до них чинного законодавства. До нас дійшло багато резолюцій Петра, у яких він наполягав, щоб справи, що попадають під відповідні принципи, розглядалися в установах, без звертання безпосередньо до нього: «Учинити за державними правилами», «Вирішити по правах нелицемірно» і т. д.
Петро вимагав, щоб до нього направляли лише спірні або не мають прецедент справи. Так в указі від 19 грудня 1718 року, присвяченому судочинству, говориться: «… хіба така спірна нова й великотрудна справа від чолобитників з’явиться, який по Уложенью вирішити самому тому Сенату без доповіді й без іменного від е.и. в. указу аж ніяк буде не можна, тоді йому, Сенату, чолобитників (у чому вже необхідність) , Сенату доносити його величності… І, получа указ, вирішити». Пізніше Петро вимагав, щоб йому представляли тільки найважливіші справи по обвинуваченнях у державних злочинах. Той же принцип вибірковості був застосований і в адміністративній сфері. А 17 квітня 1722 року Петро наказав, що на його особистий розгляд представляти справи при не ясному на цей рахунок законодавстві
Так повинне було бути в ідеалі. Як же було на практиці? Підготовлені Комісією з видання листів і паперів Петра Великого дані, дозволяють нам судити про «функціонування» царя як керівника державної машини. Усього за 1713 — 1725 роки Петро відправив 7584 листа й указу. Якщо розбити їх на дві групи — до й після державної реформи (1713 1718 і 1719-1725 гг.) — то можна помітити, що після утворення колегій і перетворення Сенату ділова активність Петра понизилася незначно. За шість попередніх реформ років він відправив 3877 листів і указів, а за шість років після утворення колегій і реформи Сенату — 3707 документів. Петро як і раніше займався масою поточних справ, які в принципі повинні були бути віддані для рішення апарату
Такий достаток справ, що розглядаються безпосередньо самодержцем, повинне було мати якесь організаційне оформлення, повинен був існувати механізм, за допомогою якого в системі державної влади міг функціонувати монарх
Такою передатною ланкою став створений в 1704 році Кабінет його імператорської величності, на чолі якого стояв кабінет-секретар Петра А. В. Макарова. Під керівництвом Макарова працював цілий штат піддячих, що готовила доповіді для царя. Крім того, кабінет відав особистим майном пануючи, був його казначейством, тому що в касу надходили величезні суми від соляних зборів
Слід зазначити, що з роками в роботі Кабінету чітко простежується провідна тенденція бюрократизації, що підсилюється, діяльності самодержця при виконанні їм функцій верховної влади. Зі зміцненням значення Кабінету як своебразного установи «при особі государя» що-небудь доповідати, доносити, пропонувати, просити ставало рівнозначним направити відповідний документ у Кабінет, де його фіксували, обробляли,, щоб потім, разом з йому подібними, включити у вигляді пунктів у доповідь до царя. Доповідь, прочитана Макаровим, з резолюціями Петра вертався в Кабінет і ставав основою для указу або службового листа Макарова чиновникові, що направив «доношение».
Природно, що всяка бюрократизація, що ставить у главу кута рух паперів, висуває на перше місце фігуру бюрократа. Такою фігурою на верхніх поверхах керування в петровское час став А. В. Макаров. Повз нього не проходив жоден звернений до Петра документ. Макарова, таким чином, зробився незамінною передатною ланкою між імператором і державною машиною
Важливо помітити, що в Кабінет направлялася велика кількість повідомлень із месиних і центральних установ, які були формально підпорядковані колегіям і Сенату. І проте керівники цих відомств, минаючи вищі інстанції, писали прямо в Кабінет, куди в такий спосіб стягалися всі нитки керування на різних рівнях. По суті, це було явним порушенням заведеного пропагандируемого самим Петром бюрократичного порядку, що вимагає субординації
Очевидно, у ряді випадків активна участь пануючи було необхідно, щоб перебороти неповороткість бюрократичної машини, виправити створювані її ж бюрократичною сутністю недоліки
Тут варто сказати, що саме по собі створення бюрократичної машини, що прийшла на зміну системі середньовічного керування, в основі якого лежав звичай, природний процес. Бюрократія необхідний елемент структури держави нового часу. Однак в умовах російського самодержавства створення бюрократичної машини стало своєрідною «бюрократичною революцією». Починаючи з петровских часів ця машина працювала по властивому їй внутрішнім законам, заради кінцевої мети — зміцнення свого положення — підбудовуючись під усілякі зміни в житті. Всі ці риси створеної петровским режимом бюрократії дозволили їй успішно функціонувати поза залежністю від того, який володар сидів на троні — розумний або дурний, діловий або бездіяльний. Багато хто із цих рис і принципів зробили згуртовану касту бюрократів невразливої й до цього дня
Отже, петровскими реформами створювалася невідома раніше Русі система. Державність Російської імперії була як би в лісах будівництва, і Петро — її інженер і будівельник — постійно вносив необхідні виправлення й доповнення
СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ
Евг. Анісімов «Час петровских часів» Лениздат 1989 рік журнал » Питання історії» Н. А. Воскресенский «Законодавчі акти Петра I» Москва 1945 рік. Історія СРСР, тім 1, «З найдавніших часів до кінця XVIII століття», за редакцією академіка Д. Грекова, Державне видавництво політичної літератури 1947 рік.